苏团齐：旅游市场行政处罚案件集体讨论的思考

作者：苏团齐 西安市文化市场综合执法支队法制大队一级主任科员

概要：

     重大违法、情节复杂行政处罚案件由行政机关的负责人集体讨论决定，这一制度主要是考虑到重大违法情形和案情复杂的案件当事人有可能要承担较重处罚的法律后果，为了防止作出错误的处罚决定而设计的。目的在于维护当事人合法权益的同时，确保行政处罚程序正义得以实现。处罚案件行政机关负责人集体讨论决定，表明对情节复杂或者重大违法行为的处罚案件持审慎态度，有助于切实发挥民主集中制优势，促进行政处罚决定的合法性、合理性，防止错误决策，体现了行政机关负责人集体讨论程序的独立价值。但在实务中，由于《行政处罚法》第五十七条第二款的规定较为原则宽泛，因此在行政执法工作实践中如何理解与适用，引发了不少争议。笔者以旅游市场为例，针对这些问题进行思考分析。

       关键词：旅游；行政处罚；集体讨论

行政处罚集体讨论制度，是行政处罚中基于谨慎决策原则而设立的重要民主科学决策制度，目的在于更全面的查实证据、更准确地适用法律，以更好地维护被处罚人的合法权益。《行政处罚法》第五十七条是关于调查终结后行政机关作出行政处罚决定的规定。该条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定”。将修订前“较重的”删除，明确只要是对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，都应当经过行政机关负责人集体讨论决定，以促进行政处罚决定的合法性和合理性，体现了行政机关负责人集体讨论程序的独立价值。具体到旅游市场行政处罚案件中，《旅游行政处罚办法》（国家旅游局第38号令，自2013年10月1日起施行）第五十条 第三款对情节复杂的案件或者因重大违法行为给予公民3万元以上罚款、法人或者其他组织20万元以上罚款，取消出国（境）旅游业务经营资格，责令停业整顿，吊销旅行社业务经营许可证、导游证、领队证等行政处罚的，旅游主管部门负责人应当集体讨论决定。地方人民代表大会及其常务委员会或者地方人民政府对集体讨论的情形另有规定的，从其规定。可以看出，这与处罚法相关表述不一致，故旅游市场行政处罚集体讨论值得研究。

一、集体讨论的范围

实际上，在2013年的《旅游行政处罚办法》第五十条 第三款 对情节复杂的案件或者因重大违法行为给予公民3万元以上罚款、法人或者其他组织20万元以上罚款，取消出国（境）旅游业务经营资格，责令停业整顿，吊销旅行社业务经营许可证、导游证、领队证等行政处罚的，旅游主管部门负责人应当集体讨论决定。地方人民代表大会及其常务委员会或者地方人民政府对集体讨论的情形另有规定的，从其规定。相对于《行政处罚法》第五十七条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定”，范围还是有所不同。处罚法将修订前“较重的”删除，明确只要是对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，都应当经过行政机关负责人集体讨论决定，以促进行政处罚决定的合法性和合理性，体现了行政机关负责人集体讨论程序的独立价值。从另一个角度讲，这也是取消的行政处罚决定集体讨论的结果导向，也就是说不以处罚结果决定集体讨论内容，而应依法确定“情节复杂或者重大违法行为”。也就是说，行政机关对当事人给予较大数额的罚款或者没收较大数额的违法所得和停止整顿等不再是行政处罚案件集体讨论的条件了。

对于集体讨论的范围，《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。而何为“情节复杂”和“重大违法行为”，均为不明确的法律概念，对此，《行政处罚法》第五十八条重大案件法制审核制度的规定可以参考确定为“情节复杂”或“重大违法”。第五十八条　有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：

（一）涉及重大公共利益的；

（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；

（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；

（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。

实践中，有很多省、市也进一步细化规定了集体讨论的范围，如浙江省湖州市规定以下情形应提交案审委审议：（一）责令大型国有或国有控股企业停产、限产，提请市人民政府予以停业、关闭的；……（三）违法行为性质严重或者危害较大的，在全市内有重大影响的案件；（四）实施查封扣押涉及公共设施、基本民生和公共利益的案件；（五）其他需要提交案审委集体讨论决定的案件。

在旅游市场执法工作中，要依据法律法规规章和各地出台的规定来具体组织实施，切实发挥集体讨论的作用，增强决定的合理性。

二、集体讨论的组织和参加人员

关于集体讨论决定的形式和参加人员，实践中也不统一：有的行政机关是以案审会的形式，有的是以办公会的形式，有的是以党组会的形式；参加人员除行政机关负责人以外，往往还包括行政机关内设机构或者下属执法机构的负责人。行政机关负责人的确定，应依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人”之规定进行。行政机关负责人集体讨论以什么样的名义或者形式并不重要，关键是要看参加讨论的行政机关负责人人数是否占到了该行政机关负责人的大多数。参照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《人民法院组织法》等法律规定，在集体讨论时行政机关负责人参加人数应当过半数。

一般而言，有半数以上（如可能应为3人以上）的负责人参加集体讨论才有意义，特别重大或者影响较大的行政处罚案件，还应当由行政机关主要负责人亲自参加并主持。行政机关的内设机构或者派出机构负责人都不属于行政机关负责人的范畴，其可以参加案件集体讨论，也可以发言，但不具有表决权；案件承办人员也可以列席会议，并按要求汇报案情、接受询问。

针对此，笔者查询了以下几个判例加以说明：

（2020）黔26行终2号行政判决书认定，上诉人参与集体会审人员不属于土地行政管理机关的负责人或领导，其作出的行政处罚决定，不符合法律规定，属程序违法。

（2020）黑0125行审35号行政裁定书认定，副职负责人均未参会，故该案件的集体讨论不符合法律规定。

《行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的”应当集体讨论而未经集体讨论，属于严重违反法定程序。有人认为：案件集体讨论属于行政机关的内部程序，对当事人的权利和义务没有影响，不需要公开。这样的观点是也许不够正确。《行政处罚法》第五条“行政处罚遵循公正、公开的原则。”程序的公正、公开是保证行政处罚公正、公开的前提，没有程序的公正、公开，就没有行政处罚的公正、公开。

三、集体讨论的时间节点和表决方式

《旅游行政处罚办法》第五十条第一款规定， 案件调查终结并依法告知、听证后，需要作出行政处罚的，执法人员应当填写行政处罚审批表，经案件承办机构负责人同意后，报旅游主管部门负责人批准。结合《旅游行政处罚办法》关于听证、法制审核的相关规定表述来看，应在处罚告知、听证后决定前召开案件集体讨论会最为适宜。即集体讨论会应在行政相对人提出陈述申辩，或申请听证且组织听证会并出具听证报告后，或者行政相对人逾期未提出陈述申辩和听证申请，且需在下达处罚决定书之前召开。

当然，笔者认为，如果在调查终结后告知前召开集体讨论会并确定处理意见，当事人对处罚告知未提出陈述申辩和听证，旅游主管部门未再召开集体讨论会直接下达处罚决定书也是适宜的。

对于集体讨论会的表决方式，实践中主要有两种模式。一种是由主持会议的行政机关负责人决定，另一种形式是由有表决权的投票决定。为确保案审会成员客观、公正、独立、平等发表意见，防止和克服议而不决、决而不行，切实发挥民主集中制优势，提高行政效率，可以参照人民法院的审判委员会制度模式，由有表决权的与会人员投票决定，以超半数的意见为会议决定。如遇各意见表决数相等或弃权数过半的情形，按照民主和集中相结合的原则，由机关正职负责人的作出最终决定。

当然，其他体现行政机关负责人集体讨论决定的形式也是可以的。如机关负责人会签、会审形式。法院判例如：（2020）闽行终273号。福建省高院认为，“因去年5月31日局长办公会已研究决定过，现拟以局领导会签形式，履行行政机关的负责人应当集体讨论决定的法定程序。”该呈阅件后附书面案件处理意见。前述情况表明，被诉处罚决定作出之前，通过领导会签的形式履行负责人集体讨论决定的程序。原审法院关于会签形式不属于行政机关负责人集体讨论决定程序的认定，没有相关法律依据，本院予以指正。

（2020）桂行申704号。广东高院认为，行政机关集体讨论，不必拘泥于讨论的形式，会审也属于集体讨论的一种形式，本案行政处罚经过会审，可视为经过集体讨论。

总之，集体讨论程序是一项促进领导学法、执法普法、严格规范公正文明执法的好制度。其作用不仅作为行政处罚程序中的一环，也兼具工具价值和程序价值，可以促使行政机关在面对重大、复杂处罚案件时集思广益、审慎执法，提升处罚决定的合理性，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，从而作出兼顾法律效果与社会效果的处罚决定。

【参考文献】

1. 带君释法，2022-11-07，“行政处罚集体讨论制度应当如何适用? https://www.sohu.com/a/603546462_121123780

2. 360图书馆，执法问答13，2022-05-20，那些行政处罚应当开展集体讨论，http://www.360doc.com/content/22/0520/00/6657943_1032260199.shtml

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